Recomendación CM/Rec(2008)3 del Comité de Ministros a los Estados miembro sobre las orientaciones para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje*

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(adoptada por el Comité de Ministros el 6 de febrero de 2008, durante la
1017ª reunión de los representantes de los Ministros)
El Comité de Ministros,
Considerando que el objetivo del Consejo de Europa es realizar una unión
más estrecha entre sus miembros, con el fin de salvaguardar y promover
los ideales y los principios que son su patrimonio común;
Respetando el Convenio Europeo del Paisaje (STE nº 176), adoptado por
el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 19 de julio de 2000 y
abierto a la firma de los Estados miembro del Consejo de Europa en
Florencia el 20 de octubre de 2000;
Preocupado por alcanzar un desarrollo sostenible fundamentado sobre un
equilibrio armonioso entre las necesidades sociales, la economía y el
medio ambiente;
Tomando nota de que el paisaje tiene un papel importante en el interés
general, sobre los planos cultural, ecológico, medioambiental y social, y
que constituye un recurso favorable a la actividad económica, cuya
protección, gestión y ordenación apropiadas pueden contribuir a la
creación de empleo;
Conscientes de que el paisaje contribuye a la formación de culturas locales
y que representa un componente fundamental del patrimonio cultural y
natural de Europa, contribuyendo al bienestar de los seres humanos y a la
consolidación de la identidad europea;
* Versión en castellano elaborada por la Secretaría General para el Territorio y la
Biodiversidad (Ministerio de Medio Ambiente).
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Reconociendo que el paisaje es una parte importante de la calidad de vida
de la población para todos y en todas partes: en el medio urbano y en el
medio rural, en áreas tanto degradadas como de gran calidad, en los
espacios reconocidos como sobresalientes y en los cotidianos;
Tomando nota de que la evolución de las técnicas de producción agrícola,
silvícola, industrial y minera, y las prácticas en materia de ordenación del
territorio, urbanismo, transporte, infraestructuras, turismo y ocio y, a un
nivel más general, los cambios en la economía mundial, están en muchos
casos acelerando la transformación de los paisajes;
Deseando responder al deseo del público de disfrutar de paisajes de alta
calidad y jugar un papel activo en su transformación;
Persuadidos de que el paisaje constituye un elemento esencial del
bienestar individual y social, y que su protección, su gestión y su
ordenación implican derechos y responsabilidades para cada uno;
Reconociendo que la calidad y la diversidad de los paisajes europeos
constituyen un recurso común, y que es importante cooperar para su
protección, gestión y ordenación;
Considerando los objetivos del Convenio Europeo del Paisaje y deseando
favorecer su aplicación;
Considerando el deseo, expresado por la Conferencia del Consejo de
Europa sobre el Convenio Europeo del Paisaje, celebrada en Estrasburgo
los días 22 y 23 de marzo de 2007, de que la propuesta de orientaciones
para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje fueran transmitidas a
través de los respectivos Comités al Comité de Ministros del Consejo de
Europa para su adopción, en forma de recomendación del Comité de
Ministros a los Estados miembro,
1. adopta las orientaciones para la aplicación del Convenio Europeo
del Paisaje que figuran a continuación;
2. recomienda a las Partes del Convenio tenerlas en cuenta y
adoptarlas en el marco de sus políticas nacionales.
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ORIENTACIONES PARA LA APLICACIÓN DEL CONVENIO EUROPEO
DEL PAISAJE
Introducción:
Este documento comprende un conjunto de orientaciones teóricas,
metodológicas y prácticas para la puesta en práctica del Convenio Europeo
del Paisaje (en adelante, “el convenio”). Es tarea de las Partes del
Convenio fijarse por objetivo elaborar y poner en práctica una política de
paisaje inspirándose en el convenio.
Aporta propuestas que tienen en cuenta los avances y evoluciones en el
concepto de paisaje en Europa y las diferentes experiencias, desarrolladas
o en curso, que favorecen una aplicación del convenio.
El concepto de paisaje atraviesa un periodo de rápida y profunda
transformación, con avances significativos. Junto con los documentos
relacionados con su puesta en práctica, el Convenio constituye una
innovación genuina, comparado con otros documentos internacionales
sobre patrimonio cultural y natural. Ha sido el motor de transformaciones
en numerosos Estados europeos, independientemente de su adhesión
oficial, no sólo en su legislación nacional y regional sino también en los
diversos niveles administrativos, así como en documentos metodológicos y
experiencias de políticas de paisaje participativas y activas.
Esta situación se ha producido tanto en Estados dotados desde hace
tiempo de políticas e instrumentos para el paisaje, como en Estados que
no se han dotado aún de ellos. El Convenio es utilizado como referencia
por diversos países para inducir un proceso de transformación profunda de
su política de paisaje y ha constituido o constituye para otros la ocasión de
definirla.
Las orientaciones y sugerencias que siguen se proponen dentro del
respeto a la libertad, y sobre todo a la creatividad, de las autoridades de
cada Estado de cara a la elaboración de instrumentos jurídicos, operativos,
administrativos y técnicos relativos al paisaje. Por una parte, evitan dar
interpretaciones demasiado unívocas o restrictivas del texto del Convenio
y, por otra, proponen orientaciones que, ya aplicadas, hayan resuelto
problemas. Las soluciones que cada Estado encuentre para la aplicación
del Convenio constituirán un recurso común útil para todos los demás
Estados.
A continuación se presentan algunos principios y medidas generales:
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– los principios generales tienen por objeto proporcionar indicaciones
sobre algunos de los artículos fundamentales del Convenio
Europeo del Paisaje;
– las disposiciones generales tienen por objeto explicar los
fundamentos de las medidas a tomar a nivel técnico y operativo,
con el fin de promover la protección, la gestión y la ordenación del
paisaje de acuerdo con los objetivos de calidad paisajística
(cuestiones administrativas e institucionales) por una parte, y la
integración del paisaje en todas las políticas sectoriales que tengan
repercusiones sobre el paisaje (criterios e instrumentos para la
realización de políticas de paisaje), por otra parte.
Las reuniones de los Talleres del Consejo de Europa para la aplicación del
Convenio Europeo del Paisaje han profundizado y profundizarán en temas
útiles como referencia para la puesta en práctica del Convenio.
Las orientaciones, así como los anexos que las integran, intentan facilitar
la transposición de los principios y disposiciones mencionados a los textos
normativos nacionales, regionales y locales.
I PARTE. PRINCIPIOS GENERALES
Los principios generales tienen por objeto proporcionar indicaciones sobre
algunos de los artículos fundamentales del Convenio Europeo del Paisaje.
I.1. Objetivos de los principios generales
A. Considerar el territorio en su totalidad
El Convenio se aplica al conjunto del territorio y cubre los espacios
naturales, rurales, urbanos y periurbanos. Concierne tanto a los espacios
terrestres como a las aguas interiores y marítimas. Afecta a paisajes que
pueden ser considerados relevantes así como a paisajes cotidianos y a
paisajes degradados.
B. Reconocer el papel fundamental del conocimiento
La identificación, caracterización y cualificación de los paisajes constituye
la fase preliminar de cualquier política de paisaje. Esto implica un análisis
del paisaje en los planos morfológico, histórico, cultural y natural, y de sus
interrelaciones, así como un análisis de las transformaciones. La
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percepción del paisaje por la población debe ser también analizada, desde
el punto de vista tanto de su desarrollo histórico como de su significado
reciente.
C. Promover la sensibilización
La implicación activa de la población supone que el conocimiento
especializado sea accesible a todos, es decir, que sea fácilmente
accesible, estructurado y presentado de un modo que pueda ser
comprendido incluso por no especialistas.
D. Formular estrategias para el paisaje
Cada nivel administrativo (nacional, regional y local) está llamado a
formular estrategias para el paisaje, específicas y/o sectoriales, dentro del
marco de sus competencias. Éstas se apoyan en los medios e instituciones
que, coordinados en el tiempo y en el espacio, permiten programar la
puesta en práctica de la política. Las diferentes estrategias deberían estar
vinculadas entre ellas por los objetivos de calidad paisajística.
E. Integrar el paisaje en las políticas territoriales
El paisaje debería ser integrado en la elaboración de todas las políticas de
ordenación territorial, ya sean generales o sectoriales, con el fin de
conducir propuestas que permitan incrementar la calidad de la protección,
gestión y ordenación del paisaje.
F. Integrar el paisaje en las políticas sectoriales
El paisaje debería ser tenido en cuenta para los procedimientos
apropiados, que permitan integrar sistemáticamente la dimensión
paisajística en todas las políticas que influyen en la calidad de los lugares.
La integración se refiere tanto a los diferentes organismos y departamentos
administrativos del mismo nivel (integración horizontal) como a los diversos
organismos pertenecientes a diferentes niveles (integración vertical).
G. Poner en práctica la participación pública
Todas las acciones emprendidas para la definición, realización y
seguimiento de políticas de paisaje deberían estar precedidas y
acompañadas por procedimientos de participación de la población y los
agentes afectados, con el objetivo de permitirles jugar un papel activo en la
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formulación de los objetivos de calidad paisajística, su puesta en práctica y
su seguimiento.
H. Respetar los objetivos de calidad paisajística
Cada intervención o proyecto de ordenación debería respetar los objetivos
de calidad paisajística. Deberían, en particular, mejorar la calidad
paisajística o como mínimo, no provocar un deterioro de la misma. En
consecuencia, será necesario evaluar los efectos de los proyectos, sea
cual sea su escala, sobre los paisajes y definir reglas e instrumentos para
responder a esos efectos. Cada intervención o proyecto de ordenación
debería ser no sólo compatible, sino también apropiada para las
características de los lugares.
I. Desarrollar la asistencia mutua y el intercambio de información
El intercambio de información, la circulación de ideas, metodologías y
experiencias entre los especialistas del paisaje, y las enseñanzas
derivadas de estas experiencias son fundamentales para fortalecer el
arraigo social y territorial del Convenio Europeo del Paisaje y lograr sus
objetivos.
I.2. Definición de paisaje
“A los efectos del presente Convenio: a. por “paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal
como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores
naturales y/o humanos” (Artículo 1 del Convenio Europeo del Paisaje – Definiciones)
“Con sujeción a las disposiciones contenidas en el Artículo 15, el presente Convenio se aplicará a
todo el territorio de las Partes y abarcará las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas.
Comprenderá asimismo las zonas terrestre, marítima y las aguas interiores. Se refiere tanto a los
paisajes que pueden considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados”.
(Artículo 2 del Convenio Europeo del Paisaje – Ámbito de aplicación)
El concepto de paisaje tal como está enunciado en el Convenio es
diferente de aquel que puede ser formulado en ciertos documentos y que
ven en el paisaje un “bien” (concepción patrimonial del paisaje) y lo valora
(como paisaje “cultural”, “natural”, etc.) considerándolo como una parte del
espacio físico. Este nuevo concepto expresa, por el contrario, el deseo de
afrontar, de manera global y frontal, la cuestión de la calidad de los lugares
donde vive la población, reconocida como condición esencial para el
bienestar individual y social (entendido en el sentido físico, fisiológico,
psicológico e intelectual), para un desarrollo sostenible y como recurso que
favorece la actividad económica.
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La atención se dirige al conjunto del territorio, sin distinción entre partes
urbanas, periurbanas, rurales y naturales; ni entre partes que pueden ser
consideradas como excepcionales, cotidianas o degradadas; no se limita a
los elementos culturales, artificiales o naturales: el paisaje forma un todo,
cuyos componentes son considerados simultáneamente en sus
interrelaciones.
El concepto de desarrollo sostenible es concebido integrando
completamente las dimensiones ambiental, cultural, social y económica de
una manera global e integrada, es decir, aplicándolas a todo el territorio.
La percepción sensorial (visual, auditiva, olfativa, táctil y gustativa) y
emocional que tiene una población de su entorno y el reconocimiento de
sus diversidades y especificidades históricas y culturales son esenciales
para el respeto y la salvaguarda de la identidad de la propia población y
para su enriquecimiento individual y social. Ello implica un reconocimiento
de los derechos y deberes de la población para jugar un papel activo en los
procesos de adquisición de conocimiento, de decisión y gestión de la
calidad de los lugares. La implicación de la población en las decisiones de
intervención y en su puesta en práctica y su gestión en el tiempo es
considerada no como un acto formal, sino como parte integral de los
procesos de gestión, protección y ordenación.
I.3. Reconocimiento jurídico del paisaje
“Cada Parte se compromete a: a) reconocer jurídicamente los paisajes como elemento fundamental
del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural y como
fundamento de su identidad” (Artículo 5 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas generales)
El reconocimiento jurídico del paisaje implica derechos y responsabilidades
para todas las instituciones y todos los ciudadanos de Europa respecto a
su entorno físico. El paisaje es el resultado concomitante de múltiples
acciones de transformación debidas a la intervención de diversos agentes
en las dinámicas territoriales, de maneras muy variadas y a escalas de
tiempo y espacio diferentes. Tales intervenciones pueden resultar de la
acción de los poderes públicos que realizan proyectos a gran escala o de
acciones individuales en un espacio restringido.
I.4. Políticas de paisaje
“A los efectos del presente Convenio: b) por “política de paisaje” se entenderá la formulación, por
parte de las autoridades públicas competentes, de los principios generales, estrategias y directrices
que permiten la adopción de medidas específicas con vistas a la protección, gestión y ordenación del
paisaje” (Artículo 1 del Convenio Europeo del Paisaje – Definiciones)
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Desde el punto de vista operativo, el Convenio implica:
– la definición de políticas específicas de paisaje y, al mismo tiempo, una
integración sistemática de la dimensión paisajística en todas las políticas
sectoriales que tienen una influencia directa o indirecta sobre las
transformaciones del territorio. El paisaje, por lo tanto, no es un tema
sectorial que pueda ser añadido o ajustado a otros temas, es
consustancial;
– el paso de una política basada sólo en la protección de los elementos y
de las partes del territorio reconocidas como relevantes, a una política
atenta a la calidad de todos los lugares, ya sean relevantes, degradados o
cotidianos;
– la definición y experimentación de nuevas formas de colaboración entre
los diversos organismos y niveles de la Administración;
– la evolución de los métodos de observación e interpretación del paisaje
que, de ahora en adelante, deberían:
– considerar el territorio en su conjunto (y no limitarse solamente a
identificar lugares a proteger);
– integrar y articular simultáneamente diversos enfoques: ecológicos,
arqueológicos, históricos, culturales, perceptivos y económicos;
– incorporar los aspectos sociales y económicos.
I.5. Intervenciones paisajísticas
El Convenio enuncia definiciones de intervenciones sobre el paisaje:
protección, gestión y ordenación.
A los efectos del presente Convenio: …d) por “protección de los paisajes” se entenderán las
acciones encaminadas a conservar y mantener los aspectos significativos o característicos de un
paisaje, justificados por su valor patrimonial derivado de su configuración natural y/o de la acción del
hombre; (Artículo 1 del Convenio Europeo del Paisaje – Definiciones)
El concepto de protección integra la idea de que el paisaje está sometido a
evoluciones que es necesario aceptar, dentro de ciertos límites. Las
acciones de protección, objeto ya de numerosas experiencias, no pueden
detener el tiempo ni reconstruir las características naturales o antrópicas
desaparecidas; sin embargo, pueden orientar la evolución de los lugares
para transmitir a las generaciones futuras sus características específicas,
materiales e inmateriales. Las características de un paisaje dependen de
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factores económicos, sociales, ecológicos, culturales e históricos, cuyo
origen a menudo es externo a los propios lugares. La protección del
paisaje debería tratar no solamente sobre las características presentes en
los lugares sino también sobre factores externos, a la escala apropiada.
A los efectos del presente Convenio:…e) por “gestión de los paisajes” se entenderán las acciones
encaminadas, desde una perspectiva de desarrollo sostenible, a garantizar el mantenimiento regular
de un paisaje, con el fin de guiar y armonizar las transformaciones inducidas por los procesos
sociales, económicos y medioambientales; (Artículo 1 del Convenio Europeo del Paisaje –
Definiciones)
La gestión del paisaje es una acción continua en el tiempo destinada a
influir en cualquier actividad susceptible de modificar el paisaje. Puede
verse como una forma de ordenación adaptativa, que evoluciona por si
misma a medida que las sociedades transforman su modo de vida, su
desarrollo y su entorno. Se concibe también como un proyecto de territorio
que tiene en cuenta las nuevas aspiraciones sociales, las previsiones de
modificación de las características biofísicas y culturales y el acceso a los
recursos naturales.
A los efectos del presente Convenio: …f) por “ordenación paisajística” se entenderán las acciones
que presentan un carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mejorar, restaurar o
crear paisajes. (Artículo 1 del Convenio Europeo del Paisaje – Definiciones)
La ordenación del paisaje es asimilable a la noción de proyecto de territorio
y comprende formas de transformación que tengan la capacidad de
anticipar nuevas necesidades sociales mediante la consideración de las
evoluciones en curso. Debería ser igualmente consecuente con el
desarrollo sostenible y prever los procesos ecológicos y económicos a
medio y largo plazo. La ordenación se aplica también a la rehabilitación de
espacios degradados (minas, canteras, vertederos, baldíos, etc.) para que
puedan responder a los objetivos de calidad paisajística formulados.
La intervención sobre el paisaje es una combinación de protección, gestión
y ordenación sobre un mismo territorio: ciertas partes y elementos pueden
ser protegidos; otros aspectos, en particular los procesos, gestionados; y
otros transformados voluntariamente.
II PARTE. DISPOSICIONES GENERALES
Las disposiciones generales, tal como figura en el artículo 5 del Convenio,
tienen por objeto explicar los fundamentos de las medidas a tomar a nivel
técnico y operativo, con el fin de promover la protección, la gestión y la
ordenación de un paisaje de acuerdo con los objetivos de calidad
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paisajística (cuestiones administrativas e institucionales) por una parte, y la
integración del paisaje en todas las políticas sectoriales que tengan
repercusiones sobre el paisaje (criterios e instrumentos para la realización
de políticas de paisaje) por otra.
II.1. Reparto de competencias y organización administrativa
“Cada Parte aplicará el presente Convenio, en particular los artículos 5 y 6, con arreglo a su propio
reparto de competencias, de conformidad con sus principios constitucionales y su organización
administrativa, y respetando el principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta la Carta Europea de
Autonomía Local. Sin perjuicio de las disposiciones del presente Convenio, cada Parte armonizará la
aplicación del presente Convenio con sus propias políticas.” (Artículo 4 del Convenio Europeo del
Paisaje – Reparto de competencias)
Ciertos Estados, en Europa, han puesto en práctica ya hace mucho tiempo
políticas de paisaje, más o menos coordinadas y sectoriales, que tienen
sus orígenes en la legislación y reglamentaciones sobre patrimonio
histórico o natural, desde las primeras décadas del siglo XX; éstas políticas
están generalmente fundamentadas sobre normas aplicadas a aquellos
espacios o componentes considerados como especialmente interesantes
por diferentes razones (en general, prevalecía el concepto de belleza
natural o pintoresca, vistas panorámicas, etc., asociados a los modelos
culturales de los siglos XVI y XVIII expresados sobre todo en cuadros). En
algunos de estos Estados, las competencias administrativas han sido
asignadas a organismos que, a diferentes niveles, son responsables del
patrimonio histórico y cultural.
Otros Estados han desarrollado, especialmente durante las últimas
décadas, políticas enfocadas a la atención particular a materias
relacionadas con la regulación ambiental (aire, agua, suelo, flora y fauna) y
el tema del paisaje ha sido a menudo asimilado al de medio ambiente. En
numerosos países, las competencias relativas al paisaje han sido
asignadas a organismos administrativos responsables de la gestión de la
naturaleza, el medio ambiente o la ecología.
En otros Estados las competencias se integran en los organismos
administrativos responsables de la ordenación del territorio.
A causa de la complejidad de la temática paisajística se han encontrado
otras soluciones, en los últimos años, tanto a nivel nacional como, sobre
todo, a los niveles regional y local. Las competencias han sido otorgadas
unas veces a los sectores relacionados con el uso del territorio y la
construcción, otras veces a los sectores de obras públicas, y, otras veces a
los sectores relacionados con la agricultura, etc.
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Cada Estado decide sobre su propia organización institucional en materia
de paisaje, de acuerdo con su propia organización institucional global
(centralizada, descentralizada, federal), en los niveles de gobierno
existentes (desde los niveles nacionales a los locales) y conforme a sus
propias tradiciones administrativas y culturales y a las estructuras
existentes.
No obstante, es aconsejable que las cuestiones de paisaje fueran objeto
de un reconocimiento específico que entrañe la autonomía, tanto en la
atribución de las responsabilidades administrativas como en las
actividades operativas y cognitivas, independientemente de la eventual
integración en sectores administrativos más amplios.
En lo que concierne a las competencias de los diferentes niveles
administrativos, debería fundarse sobre el principio de subsidiariedad,
según el cual las acciones deberían ser dirigidas al nivel administrativo
más cercano al ciudadano. Sin embargo, sería necesario que los niveles
administrativos superiores asuman las tareas de orientación y de
coordinación que no se recogen a nivel local (por ejemplo, orientación,
coordinación, bases de datos especializadas, políticas de ordenación
nacional y regional e instrumentos, etc.) o cuando esto puede conducir a
una mayor eficacia. Las experiencias de los diferentes Estados y regiones
pueden constituir referencias para formular soluciones.
Con el fin de asegurar la integración del paisaje en las políticas
territoriales, es esencial utilizar los métodos de concertación,
especialmente la concertación previa, entre los diferentes niveles de
administración del territorio (administraciones del Estado y autoridades
locales) y entre los diversos organismos y sectores de la administración del
territorio del mismo nivel (concertación horizontal y vertical).
La concertación debería abarcar tanto la formulación de estrategias
generales como las decisiones operativas. Por este medio será posible
superar una concepción de calidad ligada solamente a la protección de
espacios específicos, y evitar el riesgo de políticas diferentes, e incluso
contradictorias, por parte de los diversos sectores de la administración
pública.
A nivel nacional podría ser útil, por tanto, la previsión de instrumentos y
procedimientos para la concertación permanente y reuniones regulares
entre los organismos con la responsabilidad administrativa central
(ministerios) con objeto de definir y acordar estrategias y preparar
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dispositivos de concertación (por ejemplo, una Conferencia permanente
interministerial). Lo mismo podría aplicarse verticalmente entre ministerios
y niveles administrativos inferiores (por ejemplo, comisiones Estado-
Regiones) y también entre los diferentes niveles administrativos. Pueden
definirse otras modalidades de colaboración entre los diversos organismos
e institutos (públicos y/o privados) especializadas en problemas
particulares, nacionales o locales, especialmente entre los responsables de
los diversos sectores operativos en las regiones, en los organismos
supramunicipales o en los municipios mismos.
Convendría igualmente prever organismos nacionales, regionales, locales,
de carácter consultivo y de orientación de asistencia a los servicios
técnicos y administrativos mencionados anteriormente (observatorios de
paisaje, consejos de paisaje, centros e institutos de paisaje, etc.). Estos
organismos podrían estar compuestos por representantes de las
autoridades administrativas, las comunidades científicas y profesionales
expertas en paisaje, y asociaciones.
Dentro de sus estructuras y modalidades de administración del paisaje,
cada Estado puede definir los criterios y modos de organización de
participación de la población.
Las autoridades públicas deben destinar recursos humanos y financieros a
la política de paisaje: estos recursos pueden ser específicos, o de otros
sectores (medio ambiente, turismo, obras públicas, cultura, etc.), incluso
con la introducción del paisaje en las políticas sectoriales anteriormente
mencionadas.
II.2. Criterios e instrumentos de las políticas de paisaje
Las etapas fundamentales de los procesos que conducen a la acción
paisajística son:
– el conocimiento de los paisajes; identificación, caracterización y
cualificación;
– la formulación de objetivos de calidad paisajística;
– el alcance de estos objetivos mediante acciones de protección, gestión y
ordenación del paisaje en el tiempo (medidas y acciones excepcionales y
medidas y acciones ordinarias);
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– el seguimiento de transformaciones, evaluación de los efectos de las
políticas, posible redefinición de opciones.
La participación, concertación, compartir ideas, y aprobación (entre
instituciones y la población, horizontal y vertical) deberían organizarse en
todas las etapas de este proceso.
El marco jurídico de este proceso debería primar los principios más que los
métodos operativos específicos, que se dejan para los instrumentos más
técnicos, que pueden ser modificados más fácilmente a lo largo del tiempo
(reglamentos de aplicación, documentos anexos, etc.). Estos principios y
métodos deberían favorecer la creatividad en la investigación y la
experimentación que están ya en marcha en diferentes Estados o que
nacen de la colaboración entre diversos Estados.
II.2.1. El conocimiento de los paisajes: identificación, caracterización,
cualificación
El conocimiento de los paisajes constituye la primera etapa fundamental en
cualquier proceso de formulación de opciones o de implicación de agentes
cuyas actividades influyen sobre el paisaje; conduce a la formulación de
objetivos de calidad paisajística y a la intervención paisajística.
“…C. Identificación y cualificación
1 Con la participación activa de las Partes interesadas, de conformidad con el artículo 5.c y con
vistas a profundizar en el conocimiento de sus paisajes, cada Parte se compromete:
a. i) a identificar sus propios paisajes en todo su territorio
ii) a analizar sus características y las fuerzas y presiones que los transforman
iii) a realizar el seguimiento de sus transformaciones
b. calificar los paisajes así definidos, teniendo en cuenta los valores particulares que les atribuyen las
Partes y la población interesadas.
2 Los procedimientos de identificación y cualificación estarán guiados por los intercambios de
experiencia y metodología, organizados entre las Partes a nivel europeo con arreglo al artículo 8.”
(Artículo 6 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas específicas)
Los diferentes textos relativos al Convenio y las diversas prácticas ya en
curso, experimentales o usuales, en los diferentes Estados europeos,
revelan una diversidad de enfoques en la producción de conocimientos que
son el reflejo de la diversidad de concepciones culturales. No obstante,
existe una clara conciencia de la inadecuación de los instrumentos teóricos
y metodológicos más utilizados para las necesidades de la acción.
Demasiado a menudo responden a universos disciplinarios
compartimentados, mientras que el paisaje demanda respuestas
adecuadas a las escalas de tiempo y espacio transversales susceptibles
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de satisfacer la necesidad de conocimiento de las transformaciones
permanentes a nivel local. Entre estos enfoques se puede distinguir:
– aquel que puede calificarse como de “descripción-interpretación” que
intenta responder a la exigencia de conocimiento planteada por los
instrumentos y las medidas de gestión de las transformaciones territoriales
(planes generales, planes sectoriales, proyectos de paisaje, etc.);
– aquellos enfoques denominados “analítico-descriptivos”, relativamente
independientes, que tienen una finalidad operativa a una escala local.
El término “identificación” debería por tanto considerarse en un sentido
amplio, como la expresión de esta exigencia preliminar; está constituido
por una fase de comprensión y análisis de las características específicas
(caracterización) y de una fase de individualización de los problemas de
calidad (cualificación), que puede variar según la complejidad de las
situaciones y los objetivos. El término identificación no debería ser
interpretado de forma simplificada y limitada a un inventario de paisajes,
sino que debería ser articulado con la formulación de objetivos de calidad
paisajística.
El conocimiento de los paisajes debería desarrollarse de acuerdo a un
proceso de identificación, caracterización y cualificación, que comprenda:
– la comprensión y descripción de las características materiales específicas
de los lugares en su estado actual, mostrando las trazas de los procesos
naturales y humanos, reconociendo que las características de los paisajes
resultan de la acción de factores naturales y/o humanos y de sus
interrelaciones;
– el análisis de los procesos evolutivos y la constatación de las dinámicas
temporales pasadas, presentes y previsibles derivadas de factores
humanos o naturales así como de las posibles presiones que se ejercen
sobre los paisajes y los riesgos que pueden resultar de ello;
– el reconocimiento de las características y de los sistemas de valores,
fundamentados sobre los análisis de los expertos o sobre el conocimiento
de las percepciones sociales del paisaje y de su distribución espacial. Este
conocimiento se adquiere a través de diversas formas de participación
pública en los procesos de definición de las políticas de paisaje, así como
a través del análisis de la distribución geográfica de la población.
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Las orientaciones de las medidas no deberían ser demasiado
intervencionistas en cuanto a los métodos, etapas y agentes implicados en
el proceso de formación del conocimiento: determinadas administraciones
públicas pueden prever catálogos o atlas de paisajes como instrumento
autónomo, con organismos específicamente encargados de su realización.
Dependiendo del Estado, estos documentos se denominan de manera
diferente: atlas de paisajes, catálogo de paisajes, carta de paisajes, atlas
de evaluación de las características del paisaje, etc. Éstos instrumentos
tienen como característica común suministrar una referencia conjunta y
establecer un lenguaje común que facilite la comunicación entre los
agentes; otras administraciones pueden dejar a los expertos la elección de
utilizar el análisis descriptivo o la descripción interpretativa como la primera
etapa de conocimiento en los instrumentos para la definición y puesta en
marcha de la política de paisaje, según el nivel administrativo, escala,
objetivos, herramientas (programas, planes, cartas, etc.).
Deberían tomarse medidas para:
– favorecer la integración de los diferentes enfoques de generación
de conocimiento que permitan la observación del territorio (desde
los ángulos económico, social, ambiental, histórico-cultural,
perceptivo-visual, etc.);
– verificar que los análisis se refieran al territorio en su totalidad (que
tengan en cuenta partes remarcables, cotidianas o degradadas) y
no sólo las partes o elementos considerados como significativos o
excepcionales;
– asegurar la facilidad de acceso, claridad y transparencia de la
organización, y a la presentación de los conocimientos, para la
participación pública en las orientaciones de las políticas de
paisaje;
– favorecer la realización y la disponibilidad de bases de datos
adaptadas al paisaje; éstas deberían referirse tanto al estado de los
lugares como a las dinámicas pasadas y presentes, las presiones y
riesgos, y tener en cuenta aspectos tanto naturales como
antrópicos. La información debería actualizarse regularmente, y
más frecuentemente cuando las transformaciones son rápidas.
Deberían seguir criterios establecidos a escala nacional y, en la
medida de lo posible, internacional, para favorecer el intercambio
de experiencias entre Estados, regiones y colectividades
territoriales de otros niveles.
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II.2.2. Formulación de objetivos de calidad paisajística
“…D. Objetivos de calidad paisajística
Cada Parte se compromete a definir los objetivos de calidad paisajística para los paisajes
identificados y calificados, previa consulta al público, de conformidad con el artículo 5.c.” (Artículo 6
del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas específicas)
Ciertos elementos naturales y/o históricos de los lugares pueden ser objeto
de una atención particular para preservar su papel específico, significado
histórico particular, y sus potenciales ambientales u otros. Por ejemplo, en
territorios agrícolas, setos, plantaciones de alineación, muros de piedra
seca o tierra, terrazas, árboles monumentales aislados, fuentes o redes de
canales históricos. Los instrumentos utilizados pueden comprender desde
formas de protección jurídica, financiación a los propietarios y agricultores
para el mantenimiento, la repoblación o la integración, o bien formas de
valorización acompañadas de eventuales materiales didácticos que
orienten y transmitan métodos tradicionales de mantenimiento del paisaje.
Pueden ser objeto de indicaciones específicas y de medidas normativas
ciertos tipos de intervenciones y transformaciones que influyen fuertemente
en la calidad de los lugares, como tendidos eléctricos, redes y antenas
telefónicas, aerogeneradores, canteras, minas, anuncios publicitarios y
políticos, instalaciones de ocio (instalaciones para camping, recreativas,
etc.).
Ciertos temas y problemas de desarrollo urbano, a señalar según las
especificidades de los diferentes territorios, pueden ser objeto de
indicaciones y normas específicas y pueden indicarse como temas para
estudios paisajísticos particulares: por ejemplo, las entradas a las
ciudades, los límites ciudad-campo, los territorios periurbanos, enlaces
lineales entre centros históricos (conurbaciones lineales), etc.
Las condiciones de acceso del público a los paisajes deberían ser
garantizadas con el debido respeto a la propiedad privada, pero
convendría que las vías de acceso, carreteras, caminos y senderos
permitan disfrutar de los paisajes; para este fin, de acuerdo con las partes
afectadas, las autoridades pueden prever la supresión de obstáculos
visuales o el diseño de corredores visuales sobre un paisaje que lo
merezca. Dichas vías de acceso deberían prever también los
equipamientos necesarios para el bienestar de los usuarios, es decir, para
su confort y seguridad y cumplir con los requisitos del desarrollo sostenible.
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La definición de los objetivos de calidad debería fundamentarse sobre el
conocimiento de las características y calidades específicas de los lugares
concernidos, sobre las dinámicas y los potenciales y sobre la percepción
de la población. Ciertas cuestiones o componentes del paisaje pueden
recibir una atención particular. Los objetivos de calidad paisajística
representan la culminación del proceso de elaboración de la acción
paisajística, que supone la “generación” del conocimiento, consulta a la
población, formulación de políticas, estrategias de acción y seguimiento.
Los objetivos deberían ser la orientación preliminar para la formulación de
las medidas a adoptar para proteger, gestionar y ordenar paisajes y
gestionarlos a lo largo del tiempo. Deberían ser elaborados articulando las
necesidades sociales y los valores que la población atribuye a los paisajes
con las decisiones políticas que afecten a los componentes del paisaje. Se
le debe prestar una especial atención a la multiplicidad de percepciones
sociales, que reflejan la diversidad de la población.
La aplicación concreta de decisiones de protección, de gestión y de
ordenación debería abarcar el paisaje en su totalidad y evitar fraccionarlo
según los elementos que lo componen: el paisaje está caracterizado por
las interrelaciones entre diferentes campos (físicos, funcionales,
simbólicos, culturales e históricos, formales, etc.) que constituyen sistemas
paisajísticos antiguos y actuales. Estos pueden imbricarse y superponerse
en una misma parte del territorio. El paisaje no es la simple suma de los
elementos que lo componen.
Los objetivos de calidad paisajística deberían ser definidos por los
instrumentos generales de la política de paisaje a diferentes escalas
(nacional, regional, local, etc.), y puestos en marcha formalmente por los
documentos de planificación urbana y territorial, así como por los
instrumentos sectoriales; a cambio, estos documentos pueden realizar una
contribución específica a la formulación de los objetivos de calidad
paisajística.
Para favorecer el éxito del proceso, sería necesario consultar, desde el
principio, a la población y a los diferentes agentes implicados.
18
II.2.3. Participación, sensibilización, formación, educación
A. Participación
“Cada parte se compromete a:
…c) establecer procedimientos para la participación pública, así como las autoridades locales y
regionales y otras partes interesadas en la formulación y aplicación de las políticas en materia de
paisaje mencionadas en la anterior letra b” (Artículo 5 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas
generales)
La certeza de que el refuerzo de la relación entre la población y su lugar de
vida es la base del desarrollo sostenible afecta al conjunto de los procesos
de definición de las políticas de paisaje. Por otra parte, la participación es
considerada como un instrumento que permite reforzar la identidad de la
población, que se reconoce a sí misma en su entorno de vida.
La implicación del público, que puede suponer contradicciones debido a la
diversidad de sistemas de valores expresados por los diferentes grupos
sociales, debería considerarse como un enriquecimiento y como una
posibilidad de validación de conocimiento, y de definición de objetivos y
acción.
La participación implica comunicación en los dos sentidos, desde los
expertos y científicos hacia la población y viceversa. La población posee
un conocimiento empírico (local y naturalista) que puede ser útil para
completar y relativizar el conocimiento científico.
Esto tiene igualmente una influencia en la actividad de “cualificación”,
entendida como una comparación dialéctica entre los análisis de los
expertos y los valores atribuidos por la población al paisaje, en el contexto
de la existencia de diferentes sistemas de “valores” y de “no-valores”, ya
estén consolidados o bien en proceso de definición (universales, propios
de culturas nacionales, culturas locales o de la cultura de cada individuo).
Estos sistemas de valores pertenecen tanto a la cultura erudita como a la
cultura popular: son cualitativos y no cuantificables y algunos de ellos son
algunas veces mutuamente opuestos. El concepto de participación implica
la consideración de la percepción social del paisaje y de las aspiraciones
populares en las decisiones respecto a la protección, gestión y ordenación
del paisaje. En este sentido, el concepto de paisaje propuesto por el
convenio conlleva un ejercicio de democracia que trasciende las
diferencias para encontrar las características comunes hasta la formulación
de propuestas operativas; constituye una alternativa a la formulación de
19
clasificaciones jerárquicas de calidades paisajísticas por parte de los
expertos.
Los medios de participación deberían ser elegidos por cada Estado entre
las modalidades adaptadas a los diferentes problemas identificados,
teniendo en cuenta los hábitos de consulta y comparación en vigor, las
diversas organizaciones administrativas, las características de las
diferentes realidades territoriales, las clases de instrumentos operativos
utilizados, las escalas de intervención, y las experiencias pasadas y
presentes a nivel internacional. En cualquier caso, la participación
concierne a todos los agentes implicados: autoridades nacionales,
regionales y locales, población directamente implicada, público en general,
organizaciones no gubernamentales, agentes económicos, y científicos y
profesionales del paisaje.
La participación se refiere a las diferentes fases del proceso de elaboración
y puesta en práctica de las políticas de paisaje; en particular a los del
conocimiento del paisaje, a los de la definición de objetivos de calidad
paisajística y toma de decisiones y a los de puesta en práctica de acciones
a lo largo del tiempo. La participación debería ser también considerada
como un sistema de información recíproca entre las diversas categorías de
actores. Es particularmente importante que la participación sea organizada
en todas las fases de la puesta en práctica, desde el conocimiento hasta la
puesta en marcha de las acciones decididas por concertación, es decir, en
la realización de los proyectos elaborados por el conjunto de agentes
implicados.
En la definición de las modalidades de aprobación de opciones, puede
apelarse a instrumentos ya utilizados y experimentados, tales como la
concertación, la encuesta pública, reuniones informativas o exposiciones
pedagógicas. Estos instrumentos pueden ser utilizados simultáneamente.
B. Sensibilización
“A. Sensibilización
Cada Parte se compromete a incrementar la sensibilización de la sociedad civil, las organizaciones
privadas y las autoridades públicas respecto del valor de los paisajes, su papel y su transformación.”
(Artículo 65 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas específicas).
La necesidad de sensibilizar a la sociedad civil, a las organizaciones
privadas y las autoridades públicas sobre el valor de los paisajes, su papel
y sus transformaciones no significa que estos no sean sensibles a la
calidad de su entorno de vida. Significa, en cambio, que las sensibilidades
20
existentes no siempre funcionan y que los actores no siempre reconocen el
vínculo entre el paisaje y sus entornos cotidianos. La sensibilización es,
por tanto, un modo de hacer comprender las relaciones que existen entre
el entorno de vida, las actividades que cada agente desarrolla en el
ejercicio de su vida cotidiana y las características del medio natural, el
hábitat, y las infraestructuras. Esta sensibilización podría basarse en las
experiencias obtenidas de los intercambios entre la población afectada por
las decisiones de ordenación y los poseedores de conocimientos
científicos y técnicos, es decir, los científicos y los expertos.
Pueden utilizarse diversas formas de sensibilización, de manera
permanente, periódica o puntual:
– publicaciones, exposiciones, documentos audiovisuales, simulaciones,
obras de artistas y fotógrafos, pueden ser realizadas a los niveles nacional,
regional o local. Utilizados desde hace tiempo, los materiales escritos y
audiovisuales pueden adquirir la forma de folletos ilustrados, montajes
audiovisuales o exposiciones, a todas las escalas. Estos métodos se
utilizan a menudo a nivel local para tratar el paisaje de un municipio o de
un conjunto de territorios mancomunados. Pueden ser objeto también de
presentaciones seguidas de un debate con la población local, que permita
recoger las opiniones de los habitantes. Las herramientas de simulación o
representación de paisajes de manera tridimensional o con diagramas
conducen a una mejor comprensión y una discusión más rica entre los
agentes implicados;
– emisiones de televisión, aún insuficientes, deberían ser desarrolladas
tanto sobre cuestiones generales como sobre experiencias locales;
– experiencias locales de sensibilización, como visitas guiadas a un
territorio, compartidas conjuntamente entre la población, representantes
electos y expertos o científicos. Tales experiencias pueden suscitar un
debate y conducir a una reflexión colectiva sobre el futuro del paisaje.
Algunas de estas experiencias pueden tomar la forma de acto festivo.
La sensibilización debería incluir no solamente a los habitantes locales,
representantes electos y representantes de las autoridades públicas, sino
también empresas, organizaciones no gubernamentales, la comunidad
científica y técnica o incluso artistas. La sensibilización debería entenderse
como un proceso de transmisión de conocimientos que se ejerce en todas
direcciones, desde los que hacen las políticas a la población local y
viceversa.
21
C. Formación
“…B. Formación y educación
Cada Parte se compromete a promover:
a) la formación de especialistas en la valoración de los paisajes e intervención en los mismos;
b) programas pluridisciplinares de formación en política, protección, gestión y ordenación de paisajes
con destino a los profesionales de los sectores privado y público y a las asociaciones interesadas;”
(Artículo 6 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas específicas)
La formación de especialistas en el conocimiento y la intervención sobre el
paisaje existe actualmente en numerosos Estados. Dicha formación
debería ser fomentada y desarrollada. Las enseñanzas deberían estar
orientadas hacia una concepción del paisaje ligada al desarrollo sostenible.
Esto implica formar en la relación entre paisaje y desarrollo económico,
entre paisaje y renovación de los recursos naturales y entre paisaje y
equidad social.
Estas enseñanzas se orientan a formar a diseñadores, gestores,
ingenieros y técnicos especialistas en la protección, la gestión y la
ordenación del paisaje. Abarca tanto la puesta en marcha como la gestión
de proyectos. Son acreditadas por diplomas reconocidos por los Estados y
actualmente, forman parte del marco europeo de enseñanza, permitiendo
intercambios universitarios entre los Estados.
La formación responde a las necesidades de formación especializada y a
la actualización de los conocimientos de los especialistas involucrados:
– las instituciones y los organismos nacionales y locales responsables del
paisaje y la formación deberían favorecer el establecimiento de
enseñanzas especializados para formar, sobre una base pluridisciplinar, a
especialistas en el conocimiento e intervención en materia de paisajes y
una formación para investigación en paisaje;
– conviene que las enseñanzas universitarias no especializadas prevean la
introducción de temáticas paisajísticas en la formación de técnicos cuyas
actividades influyan en las características paisajísticas de un territorio;
– conviene prever programas específicos de información y de formación
continua para representantes electos, el personal técnico de las
administraciones de todos los niveles y sectores, profesionales de los
sectores público y privado cuyas actividades afecten al paisaje (agricultura,
cultivos, etc., de tal manera que se incremente la integración del paisaje en
las políticas sectoriales) y asociaciones relacionadas;
22
– deberían desarrollarse programas de investigación aplicada y teórica,
sobre una base pluridisciplinar, y promovidos por los Estados y otros
niveles administrativos, en el contexto de la cooperación internacional. Las
contribuciones esperadas de la investigación sobre el paisaje se refieren al
conocimiento teórico, a las relaciones entre paisaje y desarrollo sostenible,
a las políticas públicas y su evaluación, a los vínculos entre investigación y
enseñanza de paisaje, a la economía del paisaje, la historia del paisaje y
sus representaciones, la relación entre metodologías de conocimiento del
paisaje e intervención pública, la integración de puntos de vista
disciplinarios sectoriales para el conocimiento paisajístico de los lugares, la
participación de los agentes implicados en la definición y puesta en
práctica de políticas de paisaje y la definición de instrumentos para la
puesta en marcha de las políticas. En general, la investigación se orienta
más particularmente hacia la “investigación acción”, que se realiza dentro
de una relación entre la investigación básica y la intervención pública. Este
vínculo permite enriquecer los resultados operativos para la protección, la
gestión y la ordenación de los paisajes, tanto en el plano teórico, como en
los planos metodológico y práctico.
D. Educación
“…B.…educación
Cada parte se compromete a promover:
c) cursos escolares y universitarios que, en las disciplinas correspondientes, aborden los valores
relacionados con los paisajes y las cuestiones relativas a su protección, gestión y ordenación.”
(Artículo 6 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas específicas)
A pesar de que la formación en paisaje ya existe en ciertos Estados en las
escuelas, tal formación debería fortalecerse para desarrollar en los niños
una sensibilidad sobre cuestiones que son susceptibles de plantearse en
cuanto a la calidad de su entorno de vida. Éste desarrollo es otro medio de
llegar a toda una población a través de la familia.
Esto puede suceder a través de la enseñanza de numerosos disciplinas,
como geografía, historia, ciencias naturales, economía, literatura, arte, las
disciplinas de arquitectura, ingeniería civil o incluso educación cívica.
Los planes de estudio de los diferentes niveles de formación deberían
prever una educación en los temas de paisaje, mediante el aprendizaje de
la lectura del paisaje, y a través de la iniciación a las relaciones entre
marco de vida y paisaje, a las relaciones entre ecología y paisaje e incluso
a las cuestiones sociales y económicas.
23
El paisaje constituye un recurso pedagógico porque, cuando lo interpretan,
los alumnos se enfrentan cara a cara con los signos visibles de su marco
de vida, que relacionan con las cuestiones de ordenación del territorio. La
lectura del paisaje permite igualmente comprender las lógicas, actuales e
históricas, de la “producción” del paisaje como expresión de la identidad de
una comunidad.
II.3. Medios de intervención
“…E.…aplicación
Para aplicar las políticas en materia de paisajes, cada Parte se compromete a establecer
instrumentos de intervención destinados a la protección, gestión y/u ordenación del paisaje.”
(Artículo 6 del Convenio Europeo del Paisaje – Medidas específicas)
Los medios para aplicar las políticas de paisaje o introducir la dimensión
paisajística en las políticas sectoriales pueden ser de naturaleza
reglamentaria o voluntaria. Pueden utilizarse también nuevos métodos de
intervención. La elección de los medios a utilizar depende de las
situaciones locales, que pueden variar dentro de un mismo Estado.
La puesta en práctica de políticas de paisaje o de políticas para introducir
la dimensión paisajística en las políticas sectoriales puede combinar estos
diferentes medios de acuerdo a los fines pretendidos, las características
específicas del territorio, la población y organizaciones administrativas, etc.
Esto se refiere a todas las situaciones del paisaje y a todas las actividades
que lo moldean. La aplicación puede ser integrada en instrumentos
generales y sectoriales en diferentes niveles administrativos, de
programación, de ordenación territorial; puede prever la adquisición de
suelo por las autoridades competentes.
II.3.1. La aplicación normativa
La puesta en práctica normativa depende de la legislación existente y de la
naturaleza de los objetivos; es decir, está orientada en términos de
protección, gestión u ordenación. Las medidas pueden ser integradas en
los documentos de ordenación territorial o prever instrumentos específicos.
– Integración de objetivos en una política de protección: las medidas
deberían permitir la conservación y el mantenimiento de aspectos
significativos o característicos de un paisaje; la protección debería
acompañarse de un plan de gestión en el tiempo. Es posible utilizar la
legislación específica existente o crearla, si no existe.
24
– Integración de objetivos en una política de gestión: las medidas pueden
prever el mantenimiento de elementos y estructuras paisajísticas
existentes (algunas de ellas pueden ser adquiridas por las autoridades
competentes).
– Integración de objetivos en una política de ordenación: las medidas
pueden prever la ordenación o nuevos equipamientos paisajísticos.
Pueden prever disposiciones financieras para la financiación de las
acciones previstas y/o apoyos técnicos, operativos, etc.
II.3.2. La aplicación contractual-voluntaria
La aplicación contractual se basa en acuerdos, cartas, etiquetas de calidad
o contratos entre las autoridades y los agentes implicados. Puede incluir
disposiciones financieras para financiar las acciones propuestas y/o
soportes técnicos, operativos, por ejemplo:
– en el caso de una política de protección: los acuerdos pueden referirse al
mantenimiento de un paisaje. Si es necesario, pueden acordarse
compensaciones a las partes afectadas por las incidencias de una medida
de protección del paisaje;
– en el caso de una política de gestión: los acuerdos o contratos pueden
prever el mantenimiento de los elementos y las estructuras de paisaje
existentes. Si es necesario, puede acordarse financiación equivalente al
coste de mantenimiento (mantenimiento de setos, canales, caminos, por
ejemplo);
– en el caso de una política de ordenación: los acuerdos o contratos
pueden prever la creación de nuevas estructuras o equipamientos con
financiación apropiada. Estas nuevas estructuras o equipamientos
deberían encajar en el paisaje existente, es decir, responder a los objetivos
de calidad paisajística formulados.
II.3.3. Instrumentos para políticas de paisaje
Para aplicar las políticas de paisaje, convendría prever un proceso general
de planificación y de ordenación que debería emplear instrumentos
específicos y prever la integración de la dimensión paisajística en los
instrumentos sectoriales. Debería fundamentarse tanto en principios
generales a nivel nacional, incluso si está prevista una descentralización, y
en la articulación de competencias entre los diferentes niveles y tipos de
instrumentos de aplicación.
25
Se están poniendo ya en marcha herramientas en numerosos Estados, y
cada uno de ellos puede servir de inspiración tanto para la creación de
nuevas herramientas como para la mejora de las existentes.
Las principales categorías de instrumentos son:
– la planificación del paisaje: estudios y planes del paisaje integrados en la
planificación territorial;
– la integración del paisaje en las políticas e instrumentos sectoriales;
– las cartas, los contratos y los planes estratégicos compartidos;
– los estudios de impacto sobre el paisaje;
– las evaluaciones de los efectos paisajísticos de las intervenciones no
sometidas a estudio de impacto;
– los lugares y los paisajes protegidos;
– las relaciones entre el paisaje y la normativa relativa al patrimonio cultural
e histórico;
– los recursos y la financiación;
– los premios de paisaje;
– los observatorios de paisaje, centros e institutos;
– los informes sobre el estado de los paisajes y de las políticas de paisaje;
– los paisajes transfronterizos.
26
ANEXO I
EJEMPLOS DE INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA LA APLICACIÓN
DEL CONVENIO EUROPEO DEL PAISAJE
El propósito de este Anexo es proporcionar algunos ejemplos de
instrumentos utilizados para la aplicación del Convenio Europeo del
Paisaje. Puede ser enriquecido por las experiencias que las Partes han
desarrollado en su territorio y que constituyen enseñanzas metodológicas
útiles para mejorar la intervención paisajística.
Se ha propuesto que cada Parte contribuya al establecimiento de una base
de datos que figura en el Portal de Internet del Consejo de Europa sobre el
Convenio Europeo del Paisaje, que pueda constituir una “caja de
herramientas” para proporcionar asistencia técnica y científica mutua
mediante la recogida y el intercambio de experiencias e investigación
sobre paisaje, según el Artículo 8 del Convenio Europeo del Paisaje sobre
asistencia mutua e intercambio de información.
1. Planificación paisajística: planes y estudios de paisaje autónomos
o integración del paisaje en la planificación ordinaria del territorio
Es necesario abordar las cuestiones relativas al paisaje en el marco de un
proceso sistemático de planificación paisajística, adaptado a los diferentes
niveles, desde el nacional al local, y aplicado a todo el territorio, incluyendo
los espacios urbanos y extra-urbanos.
Estos procesos pueden adoptar las formas de:
a. un verdadero sistema de planificación y ordenación paisajística, con
instrumentos específicos interconectados entre ellos, a los diferentes
niveles administrativos, caracterizados por una autonomía operativa
(planes de paisaje),
b. la introducción sistemática de la dimensión paisajística en los
instrumentos de planificación ordinaria del territorio a las diferentes escalas
(nacional, regional, local, etc.) que debería comprender estudios
específicos que contengan orientaciones (estudios paisajísticos). Toda
planificación del territorio debería integrar la dimensión paisajística.
Tales opciones pueden presentarse simultáneamente en situaciones
diversas, incluso dentro de un mismo Estado.
27
En lo que concierne a la planificación del territorio ordinaria integrando la
dimensión paisajística, es importante que haya estudios específicos para la
consideración paisajística de los lugares, y una definición de planes de
acción.
Conforme a la definición del Convenio Europeo del Paisaje, los estudios
específicos y los planes de acción deberían considerar tanto la protección
de las características de lugares ya reconocidos como de gran calidad,
como la gestión ordinaria de los lugares o los proyectos de recualificación y
rehabilitación.
Estos proyectos comportan:
– disposiciones operacionales referidas a la protección, la gestión y la
ordenación, la recualificación y/o la rehabilitación;
– disposiciones pedagógicas relativas a la información y la
sensibilización de la población y de los agentes económicos;
– medidas de participación directa de los agentes locales y agentes
implicados;
– herramientas para el seguimiento de las transformaciones y de la
eficacia de las políticas aplicadas.
Los planes y estudios de paisaje toman la forma de documentos
cartográficos e informes que indican los objetivos y medidas previstas.
En tales procesos de planificación es igualmente importante utilizar al
máximo instrumentos para la concertación previa, horizontal y vertical,
entre los diferentes niveles y sectores interesados en la administración del
territorio. Será útil promover esta participación mediante disposiciones
jurídicas y administrativas.
La participación se refiere a las diferentes fases de los procesos de
elaboración y aplicación de las políticas de paisaje; en particular, aquellos
relativos al conocimiento de los paisajes, definición de los objetivos de
calidad paisajística y de decisión, y aquellos relativos a la realización de las
acciones en el tiempo. La participación implica derechos y
responsabilidades para cada uno.
Sería igualmente útil definir los periodos de validez, actualización o
renovación de los planes y estudios y los planes de acción para el paisaje,
considerando los diferentes factores, tales como:
– la velocidad de transformación según los diferentes espacios,
28
– las posibilidades reales de implicar a las autoridades públicas en su
elaboración,
– la sensibilidad del público hacia esas cuestiones,
– las oportunidades para el desarrollo sostenible puestas en
evidencia por la formulación de los objetivos de calidad paisajística
de los sitios correspondientes.
2. Integración del paisaje en políticas e instrumentos sectoriales
En el marco actual es particularmente importante:
– que todos los instrumentos de ordenación y planificación territorial,
sectoriales o parciales, cumplan con las indicaciones de los planes o
estudios de paisaje;
– que todos los instrumentos y programas de planificación, ordenación y
gestión del territorio incluyan la dimensión paisajística en las fases de
información y de ejecución;
– que se prevean y pongan en práctica diferentes formas de concertación
vertical y horizontal entre los organismos competentes;
– que el enfoque paisajístico integral esté presente en los diferentes
instrumentos sectoriales que marquen el territorio correspondiente.
En particular, a título de ejemplo, la dimensión paisajística debería referirse
a los programas de gestión energética, todos los tipos de programas y
proyectos de infraestructuras y de transporte; los planes de cuenca
hidrográfica; los programas y planes para el patrimonio y el turismo; los
programas, normativas, planes, acciones e instrumentos financieros para
las actividades agrícolas, instrumentos jurídicos ya existentes para la
protección de la naturaleza (tales como parques y reservas).
Principales características del proceso de análisis y de la
intervención paisajística para los instrumentos generales de
planificación paisajística y los instrumentos sectoriales
Se presenta aquí un esquema de las etapas del proceso de planificación
paisajística general (planes de paisaje, integración del paisaje en la
planificación del territorio ordinaria). Se tienen también en cuenta las
planificaciones sectoriales que transforman el territorio (planes y proyectos
sectoriales), y las herramientas de concertación y de negociación (cartas,
contratos, planes estratégicos compartidos, etc.).
29
1) Gracias al estudio sistemático de los paisajes sobre el conjunto del
territorio (identificación, caracterización, cualificación) deberían ser
identificadas las “unidades de paisaje” claramente definidas y delimitadas.
La expresión “unidad de paisaje” se utiliza aquí para subrayar la
importancia del estudio sistemático de los paisajes. No hay lugar a
privilegiar una modalidad de análisis unívoca (ecológica, geográfica,
histórica, visual u otra). Pueden utilizarse numerosos términos, ligados a
diferentes formas de descripción y de interpretación del paisaje, con
diferentes finalidades operativas, y a diferentes escalas de trabajo, como
ya ocurre en diversos Estados: unidad, espacio, sistema, estructura,
elementos (no solamente territoriales, sino también lineales, en red, etc.).
2) Los planes o estudios de paisaje deberían formular para cada una de las
unidades de paisaje los “objetivos de calidad paisajística”. Estos objetivos
preverían:
– la conservación y el mantenimiento de los características de calidad
(morfológicas, elementos constitutivos, colores, etc., también
teniendo en cuenta técnicas y materiales de construcción y
caracteres y lugares simbólicos…);
– la previsión de transformaciones del paisaje de acuerdo con los
objetivos de calidad paisajística, no reduciendo la calidad del
paisaje;
– recualificación y/o rehabilitación de áreas degradadas o
problemáticas con el fin de restaurar sus calidades o crear nuevas.
3) Los planes o estudios de paisaje deberían incluir principios generales,
estrategias y orientaciones relativas a la calidad paisajística del territorio
(protección, gestión, ordenación, recualificación, etc.), prestando especial
atención a las medidas necesarias para la puesta en valor paisajística, la
utilización y la accesibilidad a los lugares concernidos.
4) Los planes o estudios de paisaje deberían incluir igualmente
disposiciones relativas a la sensibilización, la formación y la información de
la población y los diferentes agentes cuyas actividades afecten al paisaje
(economistas, técnicos, administradores, etc.).
5) Los planes o estudios de paisaje deberían incluir igualmente acuerdos y
financiación para el mantenimiento de elementos del paisaje, para la
creación de estructuras, para actividades recreativas y didácticas,
utilizando fondos específicos o bien subrayando y favoreciendo la
30
utilización de fondos de otros sectores (agricultura, turismo, cultura, obras
públicas), o bien favoreciendo la participación activa de la población y las
organizaciones no gubernamentales.
6) Los planes o estudios de paisaje deberían definir un programa de
gestión a corto o medio plazo para la puesta en práctica de las acciones,
presentación de los agentes y los medios para llevarlo a cabo.
7) Es esencial encontrar las modalidades de seguimiento de las
transformaciones del paisaje y la eficacia de las intervenciones. Este
seguimiento debería contribuir a los procesos de revisión de los objetivos
de calidad paisajística, a su reformulación y a la redefinición periódica de
las fases de la política de paisaje y sus recursos.
3. Cartas, contratos y planes estratégicos compartidos
Los instrumentos de concertación y negociación se han extendido y
multiplicado en las últimas décadas: pueden ser utilizados para cuestiones
paisajísticas y ya hay experiencias positivas. En este caso, deberían
implicar la validación común de la identificación y la caracterización de los
paisajes, la elaboración y la aprobación de objetivos de calidad y
estrategias de control a medio y largo plazo por los diferentes agentes del
paisaje; deberían incluir compromisos recíprocos para una mejor aplicación
de la política de paisaje, a través de programas de acciones concretas y
sostenibles.
La responsabilidad de la definición de las características de tales
instrumentos, en línea con sus propias particularidades, incumbe a las
diferentes entidades administrativas: agentes promotores, modalidades de
implicación de los agentes, formas de negociación y contrato, modos de
selección, responsabilidades de coordinación, procedimientos jurídicos
para definir y aplicar la acción a desarrollar.
Partiendo de la base de las experiencias existentes merece subrayarse la
importancia de una implicación más amplia de los agentes (públicos y
privados, individuales y colectivos, a nivel nacional, regional y local,
generales o sectoriales, etc.), la contribución de técnicos expertos en
paisaje durante las diferentes fases, la puesta a disposición del público de
un marco validado y claro de conocimientos básicos. La concertación
previa de todas las partes implicadas constituye una garantía de éxito y
puede adoptar formas diversas.
31
4. Estudios de impacto y paisaje
Los procedimientos de estudio de impacto – evaluación de impacto
ambiental (EIA) y evaluación ambiental estratégica (EAE) –, previstos por
la Unión Europea para evaluar las consecuencias de los proyectos de
ordenación sobre el medio ambiente, son instrumentos enormemente útiles
para estudiar los efectos directos e indirectos de los proyectos sobre los
lugares y para precisar las medidas proyectadas para evitar o reducir estos
efectos, en caso necesario. Estos procedimientos pueden ser utilizados
igualmente en Estados que no sean miembros de la Unión Europea. No
obstante, la experiencia existente muestra la frecuente insuficiencia de las
modalidades de análisis y evaluación de la dimensión paisajística, que a
menudo es considerada como tema sectorial adscrito a los componentes
ambientales (aire, agua, suelo), tratado en muchos casos mediante
indicadores cuantitativos. Por tanto, es necesaria una verdadera
evaluación cualitativa de los efectos de los proyectos de ordenación sobre
el paisaje.
Un cambio en el contenido de estos procedimientos resulta indispensable
para favorecer una lectura global e integrada de los lugares a través de los
diferentes puntos de vista.
Es indispensable introducir los objetivos de calidad paisajística (planes de
paisaje, planes de ordenación del territorio con contenido paisajístico, etc.)
en los estudios de impacto para asegurar proyectos lo más coherentes
posible con esos objetivos.
Es, en todo caso, indispensable prever intervenciones de atenuación y
compensación de los eventuales efectos negativos de los proyectos de
transformación sobre los espacios, desde el punto de vista del paisaje y el
medio ambiente (integración de los dos puntos de vista).
Sería útil aplicar los principios directores de la evaluación ambiental
estratégica (EAE) para estimar y verificar los planes y programas de
ordenación del territorio, puesto que tal evaluación implica una
consideración global del paisaje en su totalidad y en particular de su
capacidad para tolerar las transformaciones previstas.
5. Evaluación de efectos paisajísticos de intervenciones no sometidas
a estudio de impacto
Todos los proyectos de transformación, cualquiera que sea su naturaleza,
generalmente a escala local, deberían tener en cuenta los problemas de
32
calidad paisajística del lugar. Ciertos países se han dotado de instrumentos
específicos. Esta evaluación debería contribuir a la toma de decisiones por
parte de los organismos administrativos y formar y habituar a los técnicos,
administradores y particulares a tener en cuenta la dimensión paisajística
tan pronto como el proceso del proyecto comienza.
Por tanto, debe establecerse un procedimiento específico para la
evaluación paisajística de todos los proyectos para los que se requiera una
autorización administrativa – pero que no estén sujetos actualmente a
Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o a Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE)).
Convendría, sin embargo, que la documentación requerida y el
procedimiento no fueran demasiado caros o técnicamente complicados.
Además, la evaluación de los efectos paisajísticos debería considerarse
independientemente del proyecto de equipamiento o construcción y dar
lugar a una documentación y un procedimiento específicos, que permitan
un análisis global e integrado de la relación entre los lugares y el proyecto
de transformación.
La documentación debería:
– mostrar la manera en que el proyecto se introduce en los diferentes
contextos: el contexto “cercano”del proyecto (las inmediaciones), y los
contextos “a distancia media” y “distante”, que comportan problemas de
visibilidad e intervisibilidad de los lugares en los territorios más amplios; la
concordancia con los materiales, colores, técnicas de construcción; los
impactos sobre los aspectos bióticos y abióticos;
– presentar el estado de los lugares y su contexto antes de realizar los
trabajos; demostrar la coherencia entre las características del proyecto y
su contexto; simular el estado de los lugares tras la intervención;
– demostrar la conformidad del proyecto en relación a los objetivos de
calidad paisajística de los instrumentos de ordenación y planificación del
paisaje (planes, cartas, etc.) desde el momento en que existen;
– evaluar los efectos de las transformaciones propuestas sobre el territorio
e introducir, si es necesario, medidas de atenuación que garanticen el
mantenimiento de una buena calidad paisajística del territorio y medidas de
compensación que contribuyan a la calidad ambiental.
33
6. Lugares y paisajes protegidos
Es importante fortalecer una política que asegure la calidad del conjunto
del territorio mediante la definición de políticas para el conocimiento,
planificación, ordenación y gestión de paisajes cotidianos o degradados,
más que la identificación y defensa de lugares excepcionales. Ésta última
categoría, que hace tiempo se viene experimentando en numerosos
países, para monumentos y sitios naturales, muestra signos de crisis
desde hace algún tiempo, especialmente cuando prevalece sobre otras
políticas. Constituye una defensa pasiva de lugares aislados del conjunto
del territorio y prevé que las autorizaciones para las modificaciones sean
sometidas exclusivamente al arbitrio de especialistas y profesionales.
Aunque puede considerarse oportuno prever una normativa específica
para lugares particulares (o introducir modificaciones de las leyes
existentes), es necesario alcanzar un amplio acuerdo sobre las
motivaciones de esta reglamentación, es decir:
– sobre una continuidad de las representaciones sociales, atestiguadas por
la iconografía, relatos de viajeros, documentos históricos, etc.;
– sobre estudios recientes, abarcando especialmente:
– sobre los valores culturales actuales, identificados por los expertos,
aún no asumidos por la población (arquitectura contemporánea,
arqueología industrial, etc.);
– sobre los sistemas de valores, especialmente simbólicos, atribuidos
por la población local (pequeño patrimonio, lugares vinculados a la
Historia o a las leyendas locales, etc.);
Conviene también considerar las especificidades de cada Estado. Parece
preferible evitar motivaciones del tipo “pintoresco”, “belleza natural”,
“remarcable”, que pertenecen a conceptos específicos de la legislación
sobre protección de monumentos y lugares de principios del siglo XX. Las
motivaciones inherentes a las características específicas de los lugares se
pueden complementar o reemplazar por motivaciones derivadas de las
sensibilidades o riesgos particulares.
Para tales lugares, cada Estado debería especificar, según sus propias
necesidades:
– las medidas e instrumentos de protección generales y específicos tales
como la clasificación o simple inventario de instrumentos institucionales ya
existentes, tales como parques y reservas (parques culturales, parques
regionales, reservas arqueológicas, etc.) o la creación de nuevos
instrumentos; sus propias medidas de protección;
34
– las características de los instrumentos de censo y protección tales como
la descripción del lugar y principales razones para protegerlo, con
notificación oficial al público y a los propietarios privados.
Sería útil definir normativa específica, vinculante o simplemente de
orientación, para cada lugar protegido, en función de su tamaño,
características, etc.; o bien verdaderos planes específicos de paisaje para
cada lugar protegido o para ciertos casos particulares. Sería oportuno
insertar esta reglamentación en la planificación y los proyectos de la
ordenación paisajística.
7. Relaciones entre paisaje y normativa relativa al patrimonio cultural
e histórico
Cada Estado, en general, ya posee una legislación, una organización
administrativa, e instrumentos específicos para salvaguardar su patrimonio
cultural e histórico, que se beneficia de una atención cada vez más
reforzada por parte de la población y que cada vez está más difundida en
Europa desde finales del siglo XIX. La dimensión paisajística debe incluirse
también en este sector. En particular, sería oportuno que la protección y el
mantenimiento de los elementos puntuales, lineales o espaciales, que
constituyen un patrimonio cultural e histórico (por ejemplo, centros
históricos, ciudades, arqueología industrial, jardines históricos, etc.) tenga
en cuenta la inserción de este patrimonio en el paisaje.
El entorno de los monumentos históricos puede ser objeto de planes
particulares o de normativas orientadas a preservar las relaciones físicas,
históricas, simbólicas, visuales, de composición con el marco próximo y el
lejano: en otras palabras, es esencial pasar de una atención (y por tanto
protección) limitada a los elementos excepcionales simples y aislados, a
una atención para el conjunto del sistema en el que estos elementos son
un simple componente.
Se sugiere integrar la identificación del patrimonio histórico subrayando su
papel dentro de un sistema de relaciones históricas, materiales e
inmateriales, y concebir los instrumentos adecuados para salvaguardar y
valorizar tal sistema; así como dotar a las construcciones y lugares de
instrumentos de reglamentación de las actividades de transformación
(reglamentos, programas específicos, inclusión en la planificación
ordinaria, etc.).
35
8. Recursos y financiación
Los recursos necesarios para la elaboración y la aplicación de una política
de paisaje pueden ser tanto medios financieros como humanos.
Es posible prever recursos específicos, con la constitución de fondos para
el paisaje a diferentes niveles administrativos, mediante financiación
pública y privada (organismos, asociaciones, fundaciones, etc.). La
introducción de aspectos paisajísticos en las políticas sectoriales (medio
ambiente, turismo, agricultura, obras públicas, cultura, etc.) permite utilizar
los recursos destinados a estos sectores, simultáneamente para la
protección, gestión y ordenación paisajísticas.
Con el fin de incentivar la consideración de los paisajes en todas las
decisiones públicas y privadas, podrían adoptarse medidas especiales –
consistentes en deducciones fiscales y subvenciones-. Estas medidas
deberían adaptarse a los diferentes tipos de paisaje, elementos
constitutivos, instrumentos de aplicación y a las necesidades de los
colectivos locales afectadas (incentivos directos).
Pueden añadirse otro tipo de incentivos, como la asistencia técnica a los
particulares para la elaboración de planes, proyectos, valorización de los
lugares mediante políticas de turismo, apoyo para productos agrícolas de
calidad, etc. (incentivos indirectos).
Es posible emprender iniciativas específicas para favorecer la colaboración
de asociaciones (organizaciones no gubernamentales) en la definición y
aplicación de políticas de paisaje a los diversos niveles administrativos, en
relación con los diferentes tipos de instrumentos de puesta en práctica
(planes, cartas, etc.) y las diferentes fases de intervención (protección,
gestión, ordenación).
Las grandes actuaciones, obras y equipamientos públicos deberían
destinar un porcentaje mínimo de su presupuesto a la consideración del
paisaje. Esta solución está ya operativa en ciertos Estados.
9. Premio del paisaje del Consejo de Europa
Contrariamente a otras formas de reconocimiento que priman el carácter
excepcional o significativo de los lugares, ya sea éste heredado o de
creación reciente, el Premio del Paisaje instituido por convenio tiene
esencialmente una finalidad de sensibilización, puesto que está destinado
36
a reconocer actuaciones ejemplares desarrolladas por autoridades
públicas u organismos no gubernamentales.
Sería posible conceder un premio a los niveles nacional, regional y local
para actuaciones ejemplares que impliquen la restauración o salvaguarda
de paisajes amenazados o degradados, actividades relacionadas con la
buena gestión diaria y ordinaria, elaboración y aplicación de planes de
paisaje y planes de gestión, experiencias exitosas de participación pública,
políticas de educación y formación continua, experiencias de concertación
horizontal y vertical en planificación y gestión de los paisajes, experiencias
transfronterizas, estudios e investigaciones capaces de implicar a una
pluralidad de agentes administrativos, ya sean nacionales o
supranacionales, etc. Cada Estado podrá establecer un premio nacional de
paisaje que pudiera servir como medio de preselección para la
participación en el Premio del Paisaje del Consejo de Europa.
Cada Estado podría adaptar su premio nacional de paisaje a sus propias
especificidades, necesidades y oportunidades. Podría así precisar el
contenido del premio (reconocimiento, apoyo financiero, técnico, operativo,
etc.), las formas de publicación de resultados (exposiciones, ferias,
demostraciones, etc.), niveles administrativos relacionados, categorías
temáticas, frecuencia y composición del jurado.
No obstante, sería oportuno que las decisiones relativas a los premios
nacionales o infranacionales se basen en el Reglamento del Premio del
Paisaje del Consejo de Europa, en un proceso de construcción
participativa y aceptada por todos.
10. Observatorios, centros o institutos del paisaje
Las fuertes dinámicas de los paisajes contemporáneos y los numerosos
problemas vinculados con la protección, gestión y ordenación del paisaje
necesitarían una observación continua y un lugar de intercambios; a estos
efectos, la creación de observatorios, centros o institutos del paisaje podría
ser pertinente. Estos observatorios, centros o institutos permitirían esta
observación sobre la base de protocolos de estudio apropiados,
movilizando una amplia gama de indicadores; permitirían también la
recogida y el intercambio de información sobre políticas y experiencias.
Podrían ser autónomos o formar parte de un dispositivo de observación
más amplio.
Estos observatorios, centros o institutos del paisaje podrían ser creados a
diversas escalas – local, regional, nacional o internacional-, empleando
37
dispositivos de observación a escalas correspondientes. Debería ser
posible un intercambio continuo entre ellos. Deberían permitir:
– describir el estado de los paisajes en periodos determinados;
– intercambiar información sobre políticas y experiencias de protección,
gestión y ordenación, de participación pública y aplicaciones a diferentes
escalas;
– utilizar y, si es necesario, recopilar documentos históricos relativos a
paisajes que pudieran ser útiles para conocer los procesos de evolución de
los paisajes (archivos, textos, iconografía, etc.);
– elaborar indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan evaluar la
eficacia de las políticas de paisaje;
– suministrar elementos que permitan comprender las tendencias, realizar
previsiones o escenarios prospectivos.
Los intercambios de información y experiencias entre Estados, regiones y
colectivos territoriales, que ya se practican, deberían basarse en la
ejemplaridad pero siempre situados en el contexto político, social,
ecológico y cultural del paisaje original.
La decisión de la composición de los observatorios es una cuestión que
corresponde a los organismos administrativos, pero deberían permitir la
colaboración entre científicos, profesionales y técnicos de las
administraciones y la población.
11. Informes sobre el estado del paisaje y las políticas de paisaje
Los Estados y las regiones deberían redactar un informe sobre el estado
de los paisajes de sus territorios, a los intervalos apropiados y a partir de la
base del trabajo de los observatorios, centros o institutos del paisaje. El
informe debería comprender un balance de las políticas aplicadas con el fin
de verificar la eficacia de la legislación y las intervenciones desarrolladas.
Tal documento, elaborado por los organismos administrativos,
observatorios, centros o institutos del paisaje u otros organismos, y/o en
colaboración con estas entidades, podría comparar las dinámicas efectivas
de los territorios con las orientaciones y medidas paisajísticas aplicadas;
señalar los resultados, soluciones y problemas encontrados, e indicar
nuevas orientaciones. El documento debería ser autónomo o integrado en
un informe más amplio, en el que se dedique una sección específica al
38
paisaje. Este documento no debería ser una sustitución para las reuniones
regulares que los Estados deberían tener con el propósito de la aplicación
del Convenio Europeo del Paisaje.
12. Paisajes transfronterizos
La cooperación transfronteriza puede desembocar en programas conjuntos
de protección, gestión y ordenación de los paisajes y concretarse con
instrumentos y medidas acordados conjuntamente por las autoridades
(diferentes escalas administrativas y competencias generales y sectoriales)
y los agentes implicados a ambos lados de la frontera.
La cooperación transfronteriza es posible no solamente entre Estados
vecinos, sino también entre regiones y comunidades vecinas del mismo
país que desarrollen políticas diferentes en aquello que concierne al
paisaje, sobre la base de una contigüidad territorial o rasgos comunes.
Portal de Internet y referencias bibliográficas
Ver en el portal de Internet del Consejo de Europa:
http://www.coe.int/Conventioneuropeennedupaysage* los diversos informes
sobre los temas que han sido desarrollados desde la firma del Convenio
Europeo del Paisaje en octubre de 2000, particularmente en el marco de
las reuniones de los talleres del Consejo de Europa para la aplicación del
Convenio Europeo del Paisaje.
* Nueva dirección desde enero de 2008:
http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/conventions/Landscape/Default_en.asp y
http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/conventions/landscape/default_FR
39
ANEXO II
PROPUESTA DE TEXTO PARA LA APLICACIÓN PRÁCTICA DEL
CONVENIO EUROPEO DEL PAISAJE A NIVEL NACIONAL
destinado a orientar a las autoridades públicas
en la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje
Preámbulo
Conforme al Convenio Europeo del Paisaje y para proporcionar una mejor
orientación para las políticas de paisaje, este documento de orientación
enuncia ciertas disposiciones normativas e institucionales que podrían ser
adoptadas a nivel nacional para acompañar la formulación, el seguimiento
y la evaluación de las políticas de paisaje. Cada párrafo se refiere a las
disposiciones correspondientes del Convenio.
Párrafo 1. Definiciones
A los efectos del presente documento de orientación:
a) por “paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal como la
percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la
interacción de factores naturales y/o humanos;
b) por “política en materia de paisajes” se entenderá la formulación, por
parte de las autoridades públicas competentes, de los principios generales,
estrategias y directrices que permitan la adopción de medidas específicas
con vistas a la protección, gestión y ordenación del paisaje;
c) por “objetivo de calidad paisajística” se entenderá, para un paisaje
específico, la formulación, por parte de las autoridades públicas y
competentes, de las aspiraciones de las poblaciones en lo que concierne a
las características paisajísticas de su entorno;
d) por “protección de los paisajes” se entenderán las acciones
encaminadas a conservar y mantener los aspectos significativos o
característicos de un paisaje, justificados por su valor patrimonial derivado
de su configuración natural y/o la acción del hombre;
e) por “gestión de los paisajes” se entenderán las acciones encaminadas,
desde una perspectiva de desarrollo sostenible, a garantizar el
mantenimiento regular de un paisaje, con el fin de guiar y armonizar las
transformaciones inducidas por los procesos sociales, económicos y
medioambientales;
40
f) por “ordenación paisajística” se entenderán las acciones que presenten
un carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mejorar,
restaurar o crear paisajes.
Párrafo 2. Ámbito de aplicación
El presente documento de orientación se aplica a todo el territorio nacional
y a todos los tipos de paisajes:
a. cubre todas las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas, y afecta
tanto a los espacios terrestres como a las aguas territoriales y zonas
costeras, aguas interiores, zonas húmedas, ríos y cursos de agua, lagos y
marismas;
b. se refiere no sólo a los paisajes relevantes o excepcionales, sino
también a los paisajes cotidianos y deteriorados.
Párrafo 3. Principios generales
Los principios generales conciernen al conjunto de autoridades públicas
que deben elaborar y aplicar la política de paisaje.
1. Reconocimiento jurídico de los paisajes
El paisaje constituye un componente esencial del entorno de vida de la
población, así como una expresión de la diversidad de su patrimonio
común cultural y natural, y el fundamento de su identidad.
2. Derechos y responsabilidades
La protección, gestión y ordenación de los paisajes implica derechos y
responsabilidades para cada uno.
3. Integración de la dimensión paisajística
Las autoridades públicas, a los niveles nacional, regional y local, deberían
integrar y tener en cuenta la dimensión paisajística en sus diversas
políticas sectoriales con posible impacto directo o indirecto en el paisaje.
Deberían introducir igualmente la dimensión paisajística en los diversos
textos jurídicos para la aplicación de estas políticas.
4. Participación pública
Las acciones emprendidas a nivel de la concepción, realización y
seguimiento de las políticas de paisaje deberían ser precedidas y
acompañadas de procedimientos apropiados para la participación de la
población y los agentes implicados, permitiéndoles participar de forma
41
activa en la elaboración de los objetivos de calidad paisajística y la
aplicación de las medidas de protección, gestión y ordenación. Para este
propósito se deberían redactar documentos de información en lenguaje no
técnico.
5. Conocimiento, sensibilización, educación y formación
a. Los paisajes deberían ser objeto de estudios en profundidad sobre el
conjunto del territorio.
b. Se deberían organizar actividades de información y sensibilización a
todas las escalas del territorio.
c. Los programas de estudio de educación primaria y secundaria deberían
incluir una educación sobre paisaje en el marco de las disciplinas
apropiadas.
d. Se debería promover una enseñanza superior específica destinada a la
gestión y ordenación del paisaje.
e. Las cuestiones paisajísticas deberían ser insertadas en la formación de
especialistas en políticas de ordenación del territorio, urbanismo, políticas
cultural, ambiental, agrícola, social y económica, así como en otras
políticas que puedan tener un efecto directo o indirecto sobre el paisaje.
6. Políticas de paisaje
a. La política de paisaje implica medidas de acción dinámicas que se
traduzcan en una exigencia de calidad. Se trata, según el caso, de
acciones de protección, gestión u ordenación de paisajes, que se
concretarán en medidas y procesos. Pueden efectuarse por separado o
simultáneamente.
b. Cada autoridad – nacional, regional y local – define, a su propio nivel de
responsabilidad, una política de paisaje que comprenda intervenciones de
protección, gestión y ordenación de los paisajes, dentro de sus
competencias. Esta política se acompañará de medidas de identificación y
cualificación de los paisajes, dirigidas a determinar el lugar particular que la
población y los agentes implicados le atribuyen, a partir de un
conocimiento probado de las características de los lugares y de sus
objetivos.
c. Las diversas autoridades competentes, a su respectivo nivel, formulan
objetivos de calidad paisajística que expongan las características y
cualidades particulares de los paisajes, e indicando las medidas a tomar
42
para protegerlos, gestionarlos y ordenarlos. Estos objetivos deberían
insertarse en los documentos de ordenación territorial y urbanística y en
las otras políticas sectoriales.
d. Las medidas prácticas y jurídicas tomadas para proteger, gestionar y
ordenar paisajes deberían contribuir al desarrollo sostenible y, en
particular, ser compatibles con lo relacionado con la protección del medio
ambiente y la valorización del patrimonio natural y cultural.
Párrafo 4. Reparto de responsabilidades y competencias
a. La política de paisaje es una responsabilidad compartida por las
autoridades nacionales, regionales y locales, conforme al principio de
subsidiariedad.
b. El Ministerio de…:
i. es responsable de la aplicación de la política de paisaje y de la
coordinación interministerial en la materia;
ii. organiza la concertación con la sociedad civil y la evaluación de las
políticas de paisaje en el seno de una instancia ad hoc;
iii. en colaboración con otros ministerios y con participación pública,
elabora y revisa regularmente una estrategia nacional de paisaje que
formula los principios directores de la política de paisaje y precisa las
orientaciones y las metas perseguidas con el fin de proteger, gestionar y
ordenar paisajes. Esta estrategia de paisaje debe ser pública.
c. Los ministerios cuyas actividades influyan en los paisajes deberían
dotarse de servicios encargados de la aplicación de la política de paisaje
en el marco del ejercicio de sus competencias, y conforme a los principios
enunciados en el Párrafo 3, y rendir cuentas regularmente de su política de
paisaje.
d. Las autoridades regionales y locales deberían dotarse de personal
competente en materia de paisaje con el fin de aplicar la política
paisajística en sus ámbitos de competencia, y deberían tener en cuenta el
paisaje a su nivel territorial respectivo.

Fuente: http://www.magrama.gob.es/en/desarrollo-rural/temas/desarrollo-territorial/09047122800d2b4d_tcm11-24961.pdf

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